 관료부패 1.
관료 부패와 사회 병리 현상의
상관관계 연구
이 준 연
차 - 례
1. 들어가는 말
2. 현대 행정국가 관료부패의 구조적 특징
1) 권력적 측면
2) 행정구조의 측면
3. 관료 부패 이론의 전개
1) 부패 행위의 정의와 범위 규정
2) 부패 판단 기준의 문제
3) 부패 현상의 공과
4) 부패 행위의 유형(typology)
4. 관료 부패의 현황과 사회 병리
1) 70년대 '서정쇄신' 80년대 '공직자 정화' 추진과정과
최근의 관료 부패 현상에 나타난 현황
2) 부패를 조장한 사회 병리
가. 접근 방법
나. 정치. 행정적 요인
다. 사회. 문화적 요인
라. 경제적 요인
5. 맺는 말
- 개 요 -
인간이 하는 일에 완전한 것이 있을 수 없다는 사실에 자위하고 정당화 시키기에는 오늘날 주지
하는 바와 같은 행정국가에 있어서의 관료 부패는 그 정신적 물적 폐해와 함께 공동체적 사회환경
에 끼치는 영향력이 지대하기 때문에, 우리는 고도로 발달되고 전문. 기능화 된 행정국가에 있어
서 관료 부패 현상에 관해서 언제나 날카로운 관심과 문제의식으로 이를 주시하여야 한다.
그러므로 본 논자는 이러한 관료 부패에 관련하여 구체적인 이론 전개와 실상에 관련된 사례접근
을 하고자 하며, 이를 체계적으로 논한 후에 결론 부분에 가서 이러한 "부패 현상은 정말 근절될
수 없는가?" 에 대한 나름대로의 견해를 피력하고자 한다.
1. 들어가는 말
관료 부패라는 말은 바꾸어 말해서 공무원 - 여기서 공무원이란 개념은 국가. 공공기관에 종사하
는 사람들의 총칭으로 광의의 개념을 사용한다 - 의 부정 부패를 가리킨다.
관료 부패에 관한 문제는 고대 로마제국 이전부터, 우리의 경우 삼국시대까지 올라갈 정도로 그
뿌리의 근원은 상당히 깊다. (여기서의 그 것은 즉 구조화 된 부패현상을 의미한다) 그러나 "관료
들의 부패 문제가 사회 문제로 인식되고 연구가 시작된 것은 중세 봉건시대와 절대주의 시대로부
터 근대 자유(자본)주의 시대로 이행하는 과정에서 나타나기 시작했다.
다시 말하면, 국가의 당연한 특권층으로 여겨지고 그에 따르는 권력 행사로 간주되던 관료의 개념
이 '국민의 공복' 즉 심부름꾼이라는 19세기 자유주의 시대 개념으로 바뀌면서 부패문제가 거론되
기 시작한 것이다." (*註 1; 문홍주 '한국헌법' 유훈 '행정학 원론' 참조)
이러한 관료 부패 문제로 '라스웰'이 말한 이른바 [야경국가]라고 하는 자유민주주의 시대 아래
서는 그 영향력이라던가 사회 문제로서의 중요성이 그다지 부각되지는 않았다.
그러나 20세기 이후 독일 바이말 헌법이 '생활권적 기본권'을 규정하고 자본주의 폐해가 극심하
게 나타나기 시작한 이후 종래의 자유방임적 야경국가가 행정국가 또는 복지국가(이념형으로서
의 외향적 지향 개념)로 변모하면서 국민의 경제.사회.문화 생활에 절대적인 영향을 미치게 되자
국가행위의 주체인 관료들의 부패 문제는 중요한 사회 문제로 [사회적 과제]가 되었다.
관료들의 부패 현상은 궁극적으로 국가기관 자체와 일반 국민들의 피해를 동반하고 나아가서는
국가존망의 문제를 좌우하는 심각한 문제이면서도 일상화 된 병리현상이 되어 면역화 된다. 이
런 현상이 깊어지면 시민의식이 혼돈되고 일종의 사회적 집단최면의 결과를 가져온다.
"공무원의 비리 근절은 국가안보와 동일한 차원에서 다뤄나갈 방침이다. 월남과 크메르가 멸망
한 근원을 따지고 보면 그 나라의 공무원이 사치하고 부패했기 때문이라고 할 수 있으므로 공무
원 사회가 정직하고 깨끗해야 한다" (*註 2; 김해동'서정쇄신과 행정구조 개선' 1976. 행정학보)
"... 제 5공화국의 목표는 구시대의 부정부패와 비리를 과감히 척결하여 정의사회를 구현하는데
있다"(*註 3; 전두환씨 대통령 취임사 중 일부. 1981. 2.25) 물론 이러한 문제의 이면에는 권력
의 정치적 목적이 통상적으로 개입되어 있으며 가장 심각한 관료 부패의 본류는 '권력형 정.경 유
착비리' 임에 두말할 여지가 없다.
이런 사실은 3공, 유신체제(4공) 그리고 5공 정권의 始末에서 적나라하게 드러난 바 있다. 어쨌
든 권력형 비리의 누적.심화 현상과 함께 70년대 이른바 개발독재가 보다 강화된 체제로 발전되면
서 관료 부패의 양상 또한 그 내용과 양적 측면에서 달라지기 시작했다.
70년대에 대표적인 부패 문제에 대한 대응한 정부 방침은 바로 [서정쇄신]이었다. 당시 정부 대
변인은 1975년 벽두에 "비상한 결심으로 부정 부패를 뿌리뽑는 작업에 착수하였다"고 발표했다.
물론 이 시점은 월남 패망 직전의 상황으로 국민들의 반사적인 위기의식에 편승한 정권의 권력강
화책이 깔린 것이었다.
서정쇄신의 추진과정과 현황은 4장에서 상론할 것이며, 아무튼 현실에 있어서의 관료 부패 근절
책은 효율적으로 이루어지지 않고 있는 바, 이는 상술한 바와 같이 장기간에 걸친 정치권력의 비
민주적 창출과 유지과정에 비례해 상당한 정도로 "구조화"된 실정임은 앞으로의 부패척결이 어디
서부터 출발되어야 하는 지를 시사해 주고 있다 하겠다.
어쩌면 권력창출의 비민주성으로 애초부터 불가능한 작업으로 본다면 심한 말이 될까 ?
2. 현대 행정국가의 관료 부패에 관련한 구조적 특성
1) 권력적 측면
"관료제는 일단 확립되면 그 것을 파괴하는 것이 가장 곤란한 사회제도 중의 하나이다." 기구로
서의 근대 관료제에 대한 일반적인 특질을 [막스 베버]는 이렇게 말하고 있다. [파킨슨]도 관료
제의 속성으로 "부하 배증의 원칙"을 들고 있다.
즉 관료제에 있어서 하나의 기구가 성립되면 업무량과 관계없이 자기 부하의 수를 늘려가려는 경
향을 가진다는 것이다.
이러한 관료제는 절대주의적 전제국가에 있어서 가장 근간이 되는 정치적 지주로 성립하여 왔고
그 것은 또한 현대국가에 있어서도 정치적 중심을 형성하고 있다. (*註 4; 김만송 "현대 관료제의
민주화에 관한 고찰". 강원대 연구논문집 8호 320쪽, 1974)
오늘날 국가의 기능을 고려할 때 행정국가 또는 직능국가로 특징지워지는 상황아래서는 전문적
관료의 "입법적 활동"과 "기획적" 국가활동의 증가로 인하여 그 권력적 측면의 요소가 강하게 부각
되는 것이 부인할 수 없는 사실이다.
일반적으로 관료제가 사회의 주도적 정치세력과 그 기반이 동질이 되지 못하는 한 관료제는 용이
하게 위로부터 권력적 지배로 변질하기가 쉽다.
막스 베버도 근대자본주의 합리적인 대규모 조직으로서 관료조직을 합리적 측면에 그 강조점을
두고 있으나 권력적 측면을 완전히 부인하는 것이 아니며, 그의 개념은 이념형이기 때문에 현실적
인 문제의 양상을 크게 고려하지 않은 것 뿐이다. 아무튼 현실로 볼 때는 관료의 권력 개입은 부
인할 수 없는 사실로 나타나고 있다.
이와 관련하여 독일의 정치.행정학자 [구이 벤베니스타]는 그의 저서 'the politics of expertis
e'에서 현대 전문관료들의 권력개입 방법을 몇 가지로 나누고 있다.
첫째, 기존 권력센타에의 전문가들의 손쉬운 접근
둘째, 수집하는 정보의 정치적인 가치 셋째, 전문가의 독점적인 위치
넷째, 외부적인 관여의 큰 비용 다섯째, 정부내외에 걸친 연립형성의 가능성 등이 그 것이다.
이러한 현대 관료조직은 적어도 다음과 같은 권력을 행사하고 있다.
(1) 현대 관료조직은 대부분의 인적 물적 자원을 지배하고 배분하는 권한을 행사하고 있다.
(2) 물리적 강제력을 합법적으로 독점하고 있다. 정치적인 엘리트들은 오히려 군부나 경찰의 충
성에 의존하고 있다.
이들에 의한 정권 탈취를 막기 위해 특혜 또는 양보의 형식으로 대가를 치르지 않으면 않되게 되
어 있다.
(3) 고위 관료는 사회구조에 있어서 높은 지위를 향유하고 있다. 그들은 권력 엘리트, 특권층 지
배계통의 일부를 형성하고 있는 것이다.
여하간 오늘날 관료 부패의 근본적인 문제점은 권력기관과의 밀착내지는 융합과 이에 따른 권
력 형성기구로서의 성격을 띠고 있음으로 인해서 적절하고도 합리적인 통제가 이루어지지 않고
있다는 점에 있다. (*註 5; 임성한 '관료제 발전과 정치발전과의 관계' 강원대 연구논문집 9호 51
쪽. 1975)
2) 행정구조의 측면
"관료 부패의 문제는 국가 존립여부와 관련되는 안보적 차원의 중대 문제"라는 절대권력자의 의
도된 정치선전이 아니더라도 민주주의의 여러 가치를 침해하는 심각한 역기능을 초래한다는 점
은 분명하다.
따라서 행정제도 또는 구조의 측면에서 어떠한 관계를 가지는 가를 살펴 봄으로써 부조리를 제거
할 수 있는 개선안이나 나아가서 근절책을 발견할 수 있다면 중요한 의의를 찾을 수 있다고 생각
된다.
왜냐하면 아무리 공직자 자신이 바람직한 행위를 하려고 해도 구조적인 사정이 어찌할 수 없게
공직자로 하여금 일탈행위를 저지르게 연결되어 있다면 결국에 가서는 공무원 자신이 스스로 잘
못된 것이라는 죄의식마저 느끼지 못하게 되는.. 이른바 '공범적 면죄의식'에 빠져버리게 되는 것
이다.
행정구조의 이러한 문제점을 살표보자 _____
(1) 공무원 보수구조의 적정성 여부를 들 수 있다.
자고로 공무원의 박봉은 부정 부패의 주된 구실이자 원인으로 작용하고 있다. 현재 우리 나라
사회에서 공무원이 특히 바람직한 적정 대우를 받지 못하기 때문에(공기업체 및 민간기업체 대비
평균 60% 수준) 조직의 목적에 앞서 그들의 개인적 이익욕구가 노출되어 있다.
그 시대 사회적 생활수준이 요구하는 평균인 문화수준에 미치지 못하는, 취약한 기본적 생활조
건 앞에서 赤字 보수는 각종 비리를 조장하고 공적 체계를 사적인 이익에 봉사케 하는 '사당적' 성
격으로 기능케 하고 있으며, 이는 행정불신 뿐 아니라 권력불신과 정치 허무주의를 초래하는 심
리적 무정부 상태를 가져온다는 데서 문제의 심각성이 내재되어 있다.
* 1990. 4월 경제기획원이 발표한 도시 근로자 월 평균 수입은 83만원이고 이 중 8-10만원 정도를
저축한다. 이에 반해, 같은 통계 자료에 의하면 공무원 대부분을 차지하는 6급 이하와 15년 경력
미만의 대부분 공립 초.중등학교 교사들의 경우, 이에 미치지 못하고 있다.
말하자면 일부(?) 공무원들은 정상수입이 아닌 음성수입을 생활비 보전 수단으로 삼고 있으며,
생계비(living cost) 미달의 적자 봉급과 뛰는 물가를 관련지을 때 그동안 잘 살아온 그들의 이면
사정이 설명되어진다. 우리 나라 공직 세계의 "도덕적 해이" 또는 탈 도덕적 풍토와 무책임의 행
태는 여기에 기인하는 바도 크다고 볼 수 있는 것이다.
(2) 또 하나의 문제로는 예산구조의 부적정성과 비현실을 들 수 있다. 예컨데, 예산지침상의 보
통 1일 인부 임금이라든가 유류대의 단가 혹은 회의비 기준 단가 등이 비현실적으로 책정되어 집
행절차의 번잡성과 더불어 사실상 적기에 인력동원이나 사업추진에 허다한 차질과 애로를 가져오
게 되며, 각종 실 엄부추진비, 급식비 등이 부족하여 각종 명목의 협찬 강요와 상납비리, 변태 경
리를 초래하는 경우가 비일비재한 형편이 그 것이다.
(3) 다음에 들 수 있는 것이 규범체제상의 구조적인 불합리이다. 법령상의 비합리성과 비현실성,
또는 실행 불가능하고 실익 없는 규범의 시행 강요는 준법정신만 경시케 하는 역기능을 부르고 있
다. 혹자는 말하기를, "법대로는 도저히 살아갈 수 없기 때문에 생활방법을 달리 찾을 길 없다"고
한다. 이러한 타성적 경향은 마침내 법을 지키지 않는 자에게 오히려 이익이 돌아가는 소지를 제
공하고 있다.
예컨데, 대부분의 대학이 대학 설치기준령 상의 기준에 미달한다든지 혹은 자동차 검사 기준을
엄격하게 준수한다면 온전한 차량이 남아나지 못할 것이라는 말들은 잘 알려진 사실이다.
준수하는 자는 불이익을 받을 뿐 아니라 "벽창호" 소리까지 듣는다. 탈법적 사회관행은 공무원의
각박한 경제사정을 해소하는 음성적 사회 메카니즘이 되고, 일탈자는 당장의 상대적 이익을 얻는
다.
(4) 행정과정에 있어서 의사결정 구조의 폐쇄성을 들 수 있다. (註 6)
말하자면 행정의 전문성 또는 재량권의 확대는 '강행 정권을 유발'하여 납세자로서의 "국민적 통
제"를 날로 어렵게 하며, 공연한 국민적 의혹과 행정관서 對 주민의 갈등을 조장한다. 나아가서
는 행정관료의 독단적이고 자의적인 행정행위를 유발할 우려도 있다. 이 것은 합리성 균형성 공
평성을 상실케 하는 요인이 된다.
행정관료는 본래 엄격한 제반 법규체제의 의해 규정받고 그에 근거한 행정행위를 시행하지만,
역설적으로 복잡한 (책임소재가 불분명하여 자기면탈을 가능케 하는) 장치와 행정재량권 이용으
로 또한 누구보다도 가장 책임회피를 잘 할 수 있으며 "국민에게 아무런 책임을지지 않는다." 이
들에게 있어서 중요한 것은, 개인적으로 자기성취의 동기유발과 이를 향한 공적이다. (*註 6; 김
영성 '서정쇄신과 행정구조의 개선' 한국행정학보 10호. 1976)
3. 관료 부패 이론의 전개
1. 부패 행위의 정의와 범위 규정
1) 정의
부패 행위란 어떤 것인가를 구체적으로 논할 때 우리는 여러 가지를 말할 수 있다. 여기서는 이
에 관한 정의를 두 가지 견해로 정리하고자 한다.
첫째의 定意는, 부패 행위란 그의 직무와 관련하여서 사적인 이익에 영향을 주기 위하여 공익을
침해하는 행위를 말한다.
여기서 문제가 되는 것은 '공익(public interest)'의 개념이다. 공익이라는 개념을 규정하기는 용
이한 일이 아니지만, 대체로 어떠한 집단 조직체나 지역 또는 국가 사회의 구성원이 공동으로 누
리거나 누리기를 기대하는 이익을 말한다.
부언하면, 공공적 일반성을 가지는 불특정 다수자의 이익을 말한다고 할 수 있다. (*김해동 개념
인용, 행정학보 10호. 1976)
둘째번의 부패 행위 정의는 다음과 같다.
(1) 공무원의 명백한 법규 파손 행위 (2) 공무원이 그 직무와 관련하여 부당한 이익을 취하는 행
위 (3) 공무원이 정당한 봉급이외의 수입을 취하는 행위 (4) 공무원의 부당한 또는 월권 행위
(5) 증수뢰(책임있는 지위에 있는 자의 판단을 흐리게 하거나 그르치게 하기 위한 사례금 수수)
(6) 보다 광의로 증수뢰, 즉 혈족과 친인척 등용이나 횡령을 부패 행위에 포함시킨다. (7) 사적인
목적을 위하여 용인된 규범으로부터 이탈하는 공무 행위 ...
그러나 이러한 [공익]이라는 말이나 [부패 행위]라는 말의 개념도 상대적인 것으로서, 무엇이
구체적으로 현실적인 '공익'인가는 일정한 사회관계와 정치.사회적 그리고 경제적 상황과 관련하
여 판단해야 할 것이다.
2) 범위 규정
부패 행위 기준 자체가 상대적인 것이므로 자연히 부패 현상의 연구나 그 통제노력에 있어서도
범위가 상대적일 수밖에 없다.
(1) 가장 좁은 의미로서의 부패는 공무원과 그 행위에 관련된 일반인의 부패 행위 현상에 한정된
다. 이 것이 일반적으로 '행정 부패'라고 불리는 부패 현상이다. 이 것은 다시 권력 부패와 행정
부패로 나눌 수 있다.
전자는 정치 부패의 경향을 띠는 경우가 많다. 즉, 정치자금 조달을 위하여 하는 부정과 유권자
를 매수하는 행위, 각종 선거부정 행위(개입) 까지도 포함하는 뜻으로 이해된다.
(2) 행정 부패보다 그 범위가 넓은 것은 이러한 행정 부패에 기업 부패 또는 경제 부패까지 포함
시키는 것이다. 여기서 기업부패 행위 또는 경제 부패란 기업인이 기업행위를 함에 있어서 그 이
윤을 극대화 하기위해 부정한 방법으로 하는 기업행위로써 기업계의 도의나 규범을 일탈하는 행
위를 말한다.
(3) 가장 넓은 의미에 있어서의 부패 현상은 전술한 두 가지 현상을 포함한 사회적인 부패이다.
이러한 주장은 주로 관료 부패에 대한 강력한 억제를 위하여 정부 내외의 전 사회를 정화하는 동
시에, 국민 단결까지도 도모하자는 주장으로서 정부가 상시적 또는 정권 창출과정의 무리에 따른
격변기 때마다 시행하는 부조리 추방운동이니 정화운동이니 하는 것이 모두 이에 속한다. 이상
의 것을 요약하면 다음과 같다.
+ 사회 부패
# 부패 - | +- 행정 부패
+ 행정 부패 __ | +- 정치자금 부패
+- 정치 부패 __ |
+- 선거자금 부패
2. 부패 행위 판단의 기준 문제
위에서 말한 부패 행위는 일탈 행위이며 그러한 행위의 부패 여부를 판단하는 기준은 "상대적"이
라는 사실을 지적한 바 있다. 이 것은 똑같은 행위가, 일어난 시대적 상황과 조건에 따라 어떤 사
회에서는 정상적인 일상 행위로 취급되고 다른 사회에서는 부패 행위로 된다는 뜻이다.
즉, 부패 행위가 일어난 시대적 지리적 차이 또는 문화와 사회적 상황, 사회 구조, 민족성이나 국
민성에 따라서 상이한 판단과 반응을 받는다는 것이다.
결국 부패 행위는 그 것이 그 사회 또는 그 사회 구성원들과의 관계에서 "부패적"으로 규정된다
고 할 수 있겠다. 이런 사실을 염두에 두고 두 가지 중요한 문제에 답을 시도해 본다.
하나는 부패 행위가 일탈 행위라면 어떤 규범으로부터의 일탈이냐 하는 것이고, 다른 하나는 어
떤 행위가 부패 행위냐의 여부를 최종적으로 판단하는 사람은 누구냐 하는 것이다.
첫째 문제에 대한 답은 다음과 같다.
즉 그 것은 그러한 행위자와 행위가 관련된 집단. 조직체 또는 사회의 규범을 말한다. 따라서 그
러한 규범이 엄하다던가 도덕적 수준이 높다면 그런 행위와 행위자에게 보다 더 민감하게 반응할
것이고 그렇지 않다면 둔하게 반응할 것이다. 물론 후자의 경우는 기강이 문란할 경우다.
다시 말해서 그 사회의 규범을 유지하는 상벌의 체계에 따라서 단순한 불쾌감의 표시에서 부터 법
적인 제재에까지 이르게 된다.
둘째 문제에 대한 대답은 첫째 문제에 대한 대답과 관련된 것으로서 다음과 같다.
특정한 행위가 부패 행위냐의 여부를 판단하는 사람은 역시 그러한 행위와 행위자가 관련된 사
회(집단)의 구성원들이다. 그러나 판단이 그 행위와 행위자에게 영향을 주지 못한다면 무의미하
다는 점이다.
넓은 관점에서, 어떠한 행위는 부패 행위라고 판단할 수 있는 자는 그 사회의 매스콤을 비롯하
여 구성원 전원일 수 있다.
그러나 그런 판단은 제재로서 단순한 비난에 불과할 수도 있고 어떤 부정 기업체의 상품 구입을
거부(불매운동)할 수도 있다. 즉 어떤 행위가 부패 행위인지의 여부를 판단할 자유가 있는 것이
다.
어떤 경우에는 특별히 해당 사안에 관련된 구성원일 수도 있다.
부패로 부실기업이 된 기업체에 대하여 지원자금을 중지하거나 회수할 수도 있다. 이 때의 판단
자는 은행이나 정부이다. 그리고 마지막으로 그 정도가 심한 경우 그 신분에 영향을 줄 수 있는
권력자나 또는 그 사안이 직접 법 규범과 관련되어 있을 때는 법관이 판단자가 된다.
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이름: 최종철
