한탄강 사랑 :: 댐 정책전환과 한탄강댐(최주영 대진대 도시공학과 교수님글)

이름: 최종철

2003/10/4(토)

댐 정책전환과 한탄강댐(최주영 대진대 도시공학과 교수님글)

댐 정책 전환과 한탄강댐 - 최주영(대진대 도시공학과 교수, 도시환경연구소 소장, 한타넷 자문
교수)

1. 댐 건설의 이슈화

현재 한국에는 소양강댐을 비롯한 11개의 대형 다목적 댐이 가동 중에 있으며 지속적인 댐 건설계
획이 추진되고 있다.
환경의 가치가 중요시되지 않고, 주민참여 의식이 정착화 되지 않은 시기에 댐 건설은 이슈화되
지 않고 그야말로 순탄대로를 걸어왔다. 그러던 것이 1997년에 강원도 인제군의 내린천 댐 반대운
동을 계기로 댐 건설에 대한 반대운동이 시작되었고, 댐 건설계획입안단계에서 내린천댐 건설백
지화가 결정되었다.

또한 강원도 영월의 동강댐의 건설이 고시화되었지만 전국민적인 반대여론에 부딪쳐 백지화의 길
을 걷게 되었다.
현재도 지리산댐 건설에 대한 반대의 목소리가 높아가고 있어 댐정책의 방향수정이 불가피한 시
대가 도래하였다.

이런 와중에 100년만의 왕 가뭄이 들어 이를 해소한다는 차원에서 지난 7월 11일 건설교통부는 경
기도 포천군 한탄강댐과 강원도 양구군 밤성골댐을 위시해 전국 12개소에 2011년까지 8조원의 예
산을 투입하여 연간 12억 7천9백 30만 톤의 용수공급과 4억 3백만 톤의 홍수조절이 가능한 총 저
수용량 15억 9천 3백 40만 톤의 댐을 건설하겠다고 발표했다.

댐 건설의 조직적인 반대에 부딪쳐 댐 건설정책의 방향을 수정해야 할 중요한 시기에 또 다시 댐
건설계획의 발표로 인해 댐 건설 지역에서는 또 다시 반대의 목소리를 높이고 있어 댐은 우리 사
회의 뜨거운 감자로 이슈화되어 가고 있음을 느낄 수 있다.
과연 물 부족을 해소하고 홍수를 방재하기에 유용한 댐을 건설하는데 왜 지역주민들은 반대의 목
소리를 높이는지 다시 한번 곰곰이 생각해 봐야 할 것으로 판단된다.
다시 말하면 댐 건설에 있어서 지역주민의 목소리를 담지 못한다면 현재의 댐 건설이 아무리 유용
한 측면이 있다고 하더라도 댐정책 결정시스템이 문제가 있는 것으로 밖에 판단할 수 없다. 따라
서 댐정책의 일대전환이 필요하다고 판단된다.

2. 동강댐의 교훈

동강은 태백에서 발원하여 정선 아우라지를 거쳐 영월로 흘러드는 하늘이 내린 비경이자 세계적
인 희귀종과 천연기념물이 서식하는 생물자원의 보고이다.
이러한 천혜의 경관과 생태계를 자랑하는 동강은 물 공급과 홍수조절의 목적으로 댐을 건립하기
에 이른다.

그러나 동강의 고유한 생태계와 경관, 문화유적지 등이 알려지면서 환경단체를 중심으로 동강댐
반대운동이 전개된다.
이 과정에서 댐 건설계획의 입안단계에 있던 내린천댐과는 달리 댐 고시 결정이 끝난 동강댐을
반대한다는 것은 정부정책을 뒤집어야 한다는 부담을 갖고 있었기 때문에 사실상 댐건설백지화
는 쉽지 않을 것으로 예측되었다.

동강댐 반대운동은 시민을 참여하는 다양한 노력에 힘입어 언론과 여론의 지지를 얻었고 98년 중
반이후 종교인, 문화인, 예술인, 교수, 정치가, 일반시민 등 다양한 각계 각층의 사람이 본격적으
로 동강댐 반대운동에 참여하게 되었다. 또한 환경단체 이외에 참여연대, 경실련, YMCA, 종교단
체 등에서도 동강지키기에 한 목소리를 내게 되었다.

동강댐 반대운동에 대한 여론이 조성되면서 지역주민들의 조직적인 반대운동이 가속화됨은 물론
영월군, 강원도의회 등 지자체도 동강댐 건설반대를 결의했다. 또한 국제 강 네트워크, 지구의
벗, 그린피스, 세계자연보호기금, 시에라클럽, 월드위치연구소, 보스엔즈를 비롯한 세계적인 환경
단체들도 동강댐 건설 반대운동에 지지성명을 보내는 등 동강은 세계인의 주목을 받게 되었다.

이러한 국내ㆍ외적인 여론에 힘입어 1999년 8월에 동강댐 건립에 대한 타당성을 재평가하기 위해
민관공동조사단이 발족되었다.
이 공동조사단은 댐찬성측과 반대측이 동일한 명수로 구성되었으며, 물분과, 홍수분과, 댐 안전
분과, 환경분과, 문화분과 등 5개 분야에 대한 재평가 작업을 착수하게 되었다.
공동조사단은 약 9개월에 걸친 연구와 토론 하에 댐 안전을 결정의 일순위로 정하고 댐 안전에 의
해 명확한 결정이 나지 않을 경우 환경생태계분야의 평가를 다음의 우선 순위로 놓고, 이 또한 결
정할 만한 명백한 사안이 발생하지 않는다면 물, 홍수, 문화적인 측면의 종합적으로 고려하여 댐
건설의 찬반을 결정하기로 한다.

이러한 과정을 거쳐 동강생태계의 우수성이 보전할 만한 충분한 가치가 있다고 판단되어 지난 해
환경의 날에 대통령의 발표로 동강댐 백지화가 결정되었다. 이와 같은 지난한 동강댐 백지화과정
에서 다음과 같은 몇 가지 새로운 교훈이 우리에게 나타난다.

첫째, 정부정책으로 결정된 대규모 국책사업도 정책결정과정에 문제가 있다면 철회될 수 있다는
선례를 보여주었다.
동강댐 백지화 이전까지 정부에서 결정한 국책사업은 무리 없이 추진되어왔고, 동강댐 역시 국민
들의 저항에 부딪쳐도 결국 동강댐은 건설될 것이라는 것이 보편적인 일반인의 인식이었다.

그러나 나타난 결과는 동강댐 백지화라는 환경운동사의 큰 획을 긋는 초유의 사례가 되었다. 일부
에서 동강댐 건설이 백지화된 것은 앞으로 정부정책을 집행하는데 큰 걸림돌이 될 것이라는 주장
도 있지만 거시적인 안목에서 본다면 정부의 동강댐 백지화 결정은 정부도 잘못된 정책을 무리하
게 추진하기 보다 과감히 수정하여 제자리를 찾아간다는 측면에서 오히려 정부정책에 신뢰성을
갖게 하는 계기가 될 수 도 있다.

둘째, 환경의 가치가 높이 평가되는 계기가 되었다. 그동안 우리나라는 개발연대 시대에 환경 및
생태계의 가치는 거의 무시되어도 되는 존재였다. 이러한 환경을 고려하지 않은 개발로 인해 발생
되는 생태계의 훼손은 당연히 감내해야 할 사실로 인식되어 왔다.
동강댐 백지화과정의 초기에 동강생태계의 중요성은 일부 환경단체의 주장으로 치부되고 국익
을 위해 자연생태계 정도는 훼손될 수도 있다는 주장이 있었다. 이런 주장은 쉽게 바뀌지 않을 것
으로 판단돼 동강댐은 건설될 것으로 생각하는 사람들이 많이 있었다.

그러나 시간이 지남에 따라 동강 생태계의 중요성이 부각되고 동강의 비경이 우리 곁에 우리의
것으로 다가옴에 따라 생태계의 가치가 댐의 경제적 가치를 초월하여 동강댐은 백지화되었다. 이
는 개발연대시대에는 감히 상상도 할 수 없는 환경도 중요하다는 새로운 가치체계의 패러다임으
로 진입하는 결정적인 산물이 아닌가 싶다.

셋째, 시민참여의 중요성을 일깨워 주었다.

동강댐 백지화의 전과정을 살펴보면 어느 누구 하나, 또는 어느 한 그룹의 힘에 의해 동강댐이 백
지화된 것이 아니라 주민, 시민, 시민단체, 전문가, 행정기관 등 다양한 그룹의 참여에 의해 이루
어진 파트너쉽의 결정체임을 알 수 있다. (주 : 백문이 불여일견이라 중요한 부분입니다. 저희 철
원도 래프팅을 통한 한탄강의 비경을 계속적으로 알렸으면 합니다. "대외협력부')

동강 비오리와 동강할미꽃 그리고 동강 래프팅은 전 국민의 참여를 유발하는 물리적인 동기가 되
었고, 이를 본 사람들은 누구나 다 동강보전을 기원하게 되었다.

환경단체의 동강보전을 위한 시민모금도 오천만원에 이를 만큼 시민들의 참여는 대대적이었고,
일간지의 여론조사도 동강보전을 원하는 국민이 그렇지 않은 국민들보다 절대적으로 많이 나타났
다.
강원도 영월의 이름 모를 동강이 전 국민의 동강으로 거듭났다는 것은 그만큼 동강보전에 국민
의 참여가 대대적이었다는 것을 나타내는 증거이기도 하다.

동강댐 백지화는 시민의 참여가 무엇보다 중요함을 일깨워준 명백한 물증이 되었다.

3. 댐 정책의 새로운 방향전환

1)의사결정단계에 주민의 참여에 의한 상향식 계획으로 전환

현재 댐 건설이 결정되는 과정에서 지역주민의 참여는 공람과 공청회, 주민설명회 등을 통해 지역
주민의 의견을 전달받는 수준으로 실질적인 의사결정과정에는 배제되고 사실상 형식적인 참여만
하고 있는 실정이다. 주민들 뿐 아니라 지자체, 지자체 의회 등 공식적인 기관도 사실상 의사결정
과정에서 배제되어있기 때문에 댐 건설에 대한 최근의 경향이 주민만 반대하는 것이 아니라 행정
기관과 의회도 반대의 목소리를 높이고 있어 댐 반대운동이 과거와는 다른 양상을 보이고 있다.

이는 댐 정책 결정과정이 하향식 결정과정을 택하고 있기 때문에 나타나는 현상으로 여겨진다. 물
론 수자원관리가 국가적인 사업이기 때문에 의사결정과정에서 지역의 의견을 반영하기에는 상당
한 시일이 걸려 신속한 정책추진에 문제가 발생한다는 반대논리도 성립된다.
그러나 동강의 경우에서와 같이 하향식 계획의 추진이 반대에 부딪치게 되면 더 많은 논쟁의 시간
이 소요되고, 결국에는 댐이 백지화되는 등 공신력 있어야 할 국가정책이 공수표로 돌아가는 일
이 발생할 수도 있음을 우리는 보아왔다.

이제 댐을 건설하는 일은 소양강댐이나 충주댐을 건설하던 시기와는 달리 정부의 정책이라고 무
조건적으로 계획이 수립되고, 사업이 완료되는 시기는 지났다.
그렇다고 해서 지난 시대와 같이 불도저식으로 밀어 부치기는 더더욱 어려운 실정이다. 따라서
댐 건설지역의 의견을 형식적으로 수렴하는 차원이 아닌 댐 건설을 결정하는 의사결정과정에 직
접적인 참여를 유도하는 상향식 계획으로 패러다임을 전환할 필요성이 있다.

상향식 의사결정시스템으로 댐 건설이 불가능하거나 신속한 댐 건설에 저해요인이 될 수 있다는
생각보다는 잘못된 정책을 초기에 수정할 수 있고, 실질적인 주민참여로 정부의 공신력이 그만큼
높아지는 성숙한 사회로 도약한다는 긍정적인 사고가 필요하다.

2)신뢰성을 확보할 수 있는 투명성 있는 계획과 조사시스템 구축
정부에서 조사하고 계획하는 모든 것이 객관적이고 신뢰가 있어야 한다. 물수요와 관련된 부분은
국가의 전반전인 물관리정책을 결정하는 중요한 요인이지만 추정하는 방법과 사용되는 원단위에
의해 그 추정량의 변화의 차이가 크기 때문에 객관적인 방법의 정립이 매우 필요하다.

실례로 1997년 계획된 『영월다목적댐 건설사업 기본보고서(건교부, 수자원공사)』에서 물 수지
분석을 한 결과, 2011년 한강권역의 용수부족량이 년간 1,149백만㎥에 달할 것으로 나타나 영월댐
이 필요하다고 주장하였다. 그러나 1999년 영월댐(동강댐) 공동조사단의 물 분과에서 총량비교방
법에 의한 물 수지 분석결과 2011년에 한강권역의 용수부족량이 년 간 1,536백만㎥에 달해 영월
댐 보고서보다 약 387백만㎥ 더 부족한 것으로 추정하였다.

여기서 알 수 있는 것은 과연 2년 뒤에 추정한 용수부족량이 무려 387백만㎥이나 차이가 나는데
결국 추정방법이나 적용 원단위에 의해 물 사용량의 오차의 범위가 상당히 크고, 오차의 범위만
큼 물이 남을 수도 있다는 말도 된다.

최근의 「한국일보」의 보도에 의하면 양구의 밤성골댐의 경우도 양구의 유역면적이 583㎢, 총 저
수용량은 4억 2,400만톤으로 산정했으나 양구군 전체면적이 700㎢에 불과하다며 이의를 제기한
결과 건교부에서 뒤늦게 유역면적이 314㎢에 총 저수용량이 2억 9,000만톤으로 정정하였고, 용수
공급량도 3,26억톤에서 1,9억톤으로 감소한다고 발표하였다. 이와 같이 계획의 기초단계에서 기본
적인 사항마저 오류가 발생한다면 정부의 조사와 계획방침을 누가 신뢰할 수 있냐 하는 것이다.

댐을 짓기 위한 조사와 계획이라는 의구심을 누구나 가질 수 있다.

따라서 누구나 신뢰할 수 있는 객관적인 조사와 계획이 될 수 있도록 투명성 있는 시스템의 구축
이 절대적으로 필요하다 판단된다.

3)환경의 경제적 가치를 반영

댐을 건설하기 위해 경제성을 평가할 경우 현재 환경과 생태계의 가치에 대한 평가는 사실상 제외
되어 있다. 동강의 경우와 마찬가지로 생태계의 중요성이 확인되었음에도 불구하고 생태계의 가
치를 경제적으로 환산할 수 있는 방법과 이를 도입하려는 적극적인 의지가 없기 때문에 댐의 경제
성을 분석할 때 환경가치의 개념을 도입한 경제성 평가는 시행되고 있지 않다.

현재 보편적으로 댐의 경제성에 대해 B/C(비용편익)분석을 할 경우 대부분 1이하로 나타나 경제
성은 없는 것으로 나타난다
. 이 경우 환경 및 생태계에 대한 가치를 환산해서 댐의 경제성을 평가할 경우 댐의 경제성은 더더
욱 이 낮아진다. 과거에는 자연자원에 대한 중요성이 인식되지 않아 그렇다 쳤어도 이제는 시간
이 지날수록 환경 및 생태계에 대한 가치가 더욱 높아지기 있고, 환경의 시대에 걸맞게 환경가치
의 개념을 경제성 평가하는데 도입을 위한 철저한 준비가 필요하다.

4)공급위주가 아닌 수요관리체계로 전환

금년 들어 100년만의 가뭄이 들자 물 부족 예기가 나왔고 건교부에서는 기다렸다는 듯이 전국적
인 댐 건설계획을 발표하였다. 물이 부족하면 물을 적시에 부족하지 않도록 공급하는 것은 당연
한 일이다.

그러나 물부족을 해결하기 위한 방법은 물을 공급하는 방법만 있는 것이 아니라 물사용 즉 물수요
를 줄이는 방법도 있다.
그러나 우리나라 수자원정책은 물수요를 줄이는 방법보다는 물공급을 늘리는 방법만 고수하여 왔
기 때문에 댐건설 위주의 단조로운 수자원정책을 추진할 수밖에 없었다.
물론 수요관리에 대한 중요성을 인식하여 최근에는 건교부도 「수자원장기종합계획」에서 물 수
요관리를 수자원정책의 한 목표로 삼고 있다. 하지만 물 수요관리를 위해서 많은 조사와 연구가
필요하고 물 수요관리를 위한 체계를 구축하여야 한다.

우리 국민의 물낭비가 심하냐 아니냐를 두고 말이 많지만 현대 우리나라 각 가정의 물 이용량조
차 정확하게 파악되어 있지 않은 실정이다.
현대 건교부나 수자원공사의 체제는 공급위주 정책을 추진하기 위한 체제이지 물수요관리를 위
한 체제는 아니다. 따라서 건교부나 수자원공사에서 선택할 수 있는 방법은 제한되어있고 그 방법
이 댐 건설 뿐이다.
그러나 댐 건설이 과거와 같이 순탄하게 건설되고 있는 것이 아니라 여러 집단의 저항에 부딪치
고 있는 현실이다. 이러한 현실을 직시한다면 물부족 문제를 해결하기 위해 공급일변도의 단조로
운 계획에서 벗어나 물수요를 관리하는 정책으로 전환하여야 할 것이다.

4. 한탄강댐과 지역문제

한탄강댐 건설계획이 발표되고 나서 한탄강댐 유역의 포천, 연천, 철원에서는 댐 건설을 반대하
는 운동이 본격적으로 시작되고 있다. 수자원공사에서 지역을 순회하는 주민설명회도 각 지역에
서 반대의 목소리가 높아 설명회도 개최되고 있지 못한 실정이다.
지역 주민들은 댐 건설과 관련된 계획이 발표될 때마다 촉각을 곤두세우고 계획에 대해 많은 의구
심을 표출하고 있는 실정이다. 댐 건설 유역의 지방자치단체에서도 댐 건설로 야기되는 지역발전
의 저해현상을 우려하고 있다.

또한 지난 몇 년 동안 대단위 수해가 발생하였고 지역주민들은 두 번에 걸친 연천댐 붕괴로 인해
수해가 가중되어 댐에 대한 공포심 채 가시지 않고 있다.
철거된 연천댐과는 다른 홍수를 방지할 수 있는 기술력이 겸비된 댐이라는 수자원공사의 설명도
이 지역에서는 주민들에게 피부에 와 닿는 설득력을 갖기 어려운 실정이다.

특히 이 지역은 접경지역으로 지난 50년 동안 남북한 대립으로 인해 정상적인 정주환경과 도시발
전을 이루지 못해 지역민의 소외의식이 매우 높은 지역이다. 이제는 그동안 안보논리에 의해 희생
된 지역민의 삶의 질을 보상받아야할 시기에 한탄강댐 건설계획의 추진은 지역실정을 도외시한
전형적인 하향식 계획이라 할 수 있다.
한탄강댐 건설계획은 지역주민의 의사가 철저히 반영되어 새로운 지역갈등을 야기하는 이슈로
등장하지 말아야 할 것이다.

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