수자원정책 논의를 위한 몇 가지 문제 제기[1]

1. 서론 

상수원 오염, 노후 배수관, 수질 측정문제, 물 정책에 대한 불신 팽배 등으로 수질문제에 대하여는 누구나 큰 관심을 가지고 있다.

이에 따라 정부는 맑은 물에 대한 국민적 기대를 충족시킬 수 있는 종합적인 물관리 정책 개발을 추진하고 있다. 김대중대통령이 2000년 3월 22일 "세계 물의 날"에 천명한 수자원 관리정책의 기본 방향을 보면 좀 더 구체적으로 우리 나라 수자원 관리정책의 방향을 알 수 있다.

첫째, 물을 절약하고 물 이용의 효율성을 높이는 수요관리정책의 기조를 강화.

둘째, 급수의 취약지역의 식수문제를 근본적으로 해결하여 국민 모두가 맑은 물의 혜택을 누릴 수 있도록 농어촌과 오지지역의 상수도 시설 대폭 확충.

셋째, 물 절약과 함께 수자원 보존과 합리적인 개발을 통해 맑은 물을 최대한 확보하는 노력 강화. 

넷째, 이러한 물 관리정책을 성공적으로 추진하기 위해 수자원의 통합관리를 기반으로 하는 물 관리체계의 과학화, 선진화에 주력.

이상과 같은 대통령이 천명한 정책 방향은 水質과 水量을 동시에 확보하여 물에 대한 국민의 기대를 충족시키기 위한 의지로 보인다. 그러나 이러한 정책방향을 구체적으로 실천하기 위한 구체적인 정책 개발과 집행과정에는 정책 실패의 요인이 될 수 있는 많은 문제점들이 나타날 것으로 보인다.

우선 충분한 물의 양을 확보하면서 또한 깨끗한 물을 유지한다는 수자원정책의 기본 목표을 동시에 달성하기 어렵다. 물문제는 기본적으로 수량 개발과 수질 관리로 구분할 수 있겠는데, 이 두 문제는 근본적으로 "정책 불협화"(policy discord)의 관계에 있다. 수량정책과 수질정책의 불협화문제는 부처간의 갈등을 야기하고, 물문제 해결을 위한 정책대안들의 탐색 방향에 있어서도 큰 차이를 노정하게 된다.

이런 점에서 이 글에서는 수자원정책의 분석에 있어서 고려해야 사항들 중에서 가장 근본이 된다고 생각하는 세 가지 점들에 대해 설명한다.

이 글은 수자원정책의 새로운 대안을 제시하거나 기존 정책을 비판하기 위한 것은 아니다. 다만 실무자와 학자들의 모임인 한국정책포럼에서 수자원정책에 관련된 문제들을 논의하기 위한 기초를 제공하여 자는 것이 이 글의 의도이다.

첫 번째 논의거리는 1992년 Rio회의 이후 보편적 이념이 된 "지속 가능한 개발" 개념이다. "지속 가능한 개발" 이념은 자연자원의 공급보다는 이의 철저한 관리를 요구하는 개념이다. 우리의 소비를 절제하며, 자원을 효율적으로 이용하고 나아가 개발 행위가 환경의 수용능력 안에서 통제되어야 한다는 것을 의미한다.

수자원 관리도 이러한 경향에서 예외일 수 없다(이미홍 외, 1997: 1). 지속 가능한 수자원정책(sustainable water resource policy)을 개발하기 위해서는 수자원정책의 결정과정에 참여하는 사람들이 지금까지의 개발위주적 사고에서 지속 가능한 개발적 인식으로의 전환이 필요하다.
다음으로, 바람직한 수자원정책의 기준으로 지속가능성에 대한 논의는 수자원정책에 대한 기본적 시각에 대한 논의로 이어질 수 있다. 즉  수자원 정책에 대해서는 공급위주 시각과 수요 관리적 시각이 대치되고 있다.

 최근에 동강댐 건설이 뜨거운 사회적 논제가 되어 수많은 논의들이 제기된 바 있는데 이도 기본적으로 이러한 시각 차이에 따른 논쟁으로 볼 수 있다

. 동강댐 건설안에 대해서는 시민단체를 포함한 환경지향적 시각을 지닌 집단들로부터 대규모 댐 건설에 대한 비판이 거세었고 결국 댐 건설을 포기해야 하는 방향으로 결정된 바 있다.

 그러나 지금까지 우리들은 물 부족의 심각성 및 물이 희소재라는 인식이 부족하여 물을 과다소비 하고 있는 것도 사실이다. 더욱이 지속적인 수자원 개발과 물 소비량을 줄이지 않으면 물 기근 국가로 전락할 위기에 처해 있다(건설교통부, 1996).

그러므로 댐건설, 지하수 개발 등 공급측면에서 정책 개발의 필요성과 시급성이 줄어든 것은 아니다. 이처럼 수질 확보의 필요성과 수질 관리의 문제를 둘러싼 공급위주적 시각과 수요 관리적 시각에 대해 설명하고자 한다.

마지막으로, 수자원정책에 관련된 부서는 다양하지만 크게 보아서는  수량 개발은 건교부에 수질 관리는 환경부로 이원화되어 있다.

부처이기주의, 할거주의 등 일상적으로 설명되는 관료조직의 역기능 외에도 근본적으로 개발부처와 환경부처간의 정책 갈등은 불가피하다(Poter & Brown, 1996). 이런 점에서 현재의 수자원 관리체계를 어떻게 개선하는 것은 바람직한가에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 이런 점에서 수자원정책의 조직체계에 대해 논의하고자 한다.        
              

2. 지속 가능한 수자원 개발
  
1) 개발과 보존: 수량 확보와 수질 유지  

오늘날 널리 알려진 "지속 가능한 개발" 개념은 '다음 세대가 그들의 욕구를 충족시킬 능력을 손상시키지 않고 현세대의 욕구를 충족시키는 발전'이라고 한 World Commission on Environment and Development의 定義가 가장 잘 알려져 있다. 이 정의에는 두 핵심 개념이 포함되어 있다(WCED, 1987: 43):

  특히 세계의 가난한 자들의 본질적 욕구(essential needs)에 최우선 순위가 주어져야 한다는 의미를 지니는 욕구 개념; 그리고
 

  현재와 미래 세대의 욕구를 충족할 수 있는 환경의 수용 능력에 대한 기술과 사회 조직의 상태에 의해 지워지는 한계의 이념(the idea of limitation).
Brudtland 위원회로 잘 알려진 이 위원회는 생활의 수준을 높이고 - 특히 사회에서의 최소 수혜층의 생활 수준 - 동시에 환경 오염에 의한 미래 비용을 고려함으로써 지속 가능한 개발이 가능하다고 본 것이다. 결국 이는 경제 발전이 현재 및 세대간 형평성을 지닐 수 있도록 자원을 사용해야 한다는 이념을 제시한 것이다.

 이처럼 세대간 형평성을 강조하는 것은 지금까지 경제발전의 모형인 최적 발전(optimal development)의 가정을 부정하는 것이다.

최적 발전 모형에서는 다음 세대의 복지는 현세대 보다 나아질 것으로 가정하지만, 지속 가능한 개발에서는 현세대의 활동으로 미래 세대가 더 나빠질 가능성도 있으므로, 현세대에서 이를 고려해야 한다고 본다.

요컨대 지속 가능한 개발은 현세대 뿐만 아니라 다음 세대까지 지속적인 개발이 가능하도록 하자는 것이다. 즉 인류 복지를 위해서는 개발을 지속적으로 해야 하는데, 이는 필연적으로 자원을 훼손·고갈시키게 된다.

 자원이 고갈되거나 자연이 복원되기 어려울 정도로 훼손된다면 결국 지속적 개발은 불가능하게 된다. 그러므로 개발과 환경은 상반적(trade off) 관계일 뿐만 아니라 또한 보완적 관계이기도 하다.

그렇다면 어떻게 개발과 환경 보존이라는 - 수자원정책에 있어서 수량 확보와 수질 유지 - 두 목표를 조화시킬 수 있는가? 이에 대해서는 크게 두 가지 관점으로 - 물론 더 다양하게 구분할 수도 있겠지만 - 나누어 볼 수 있다.

하나는, 수자원 개발을 계속하되 자원을 효율적으로 사용하도록 우리의 삶의 방식을 바꾸어 나가는 것이다. 만일 수자원을 계속적으로 개발하지 않는다면 결국 먹는 물은 물론이고 농·공업용수가 심각한 정도로 부족하게 될 것이다. 그러므로 지속적으로 발전을 해야 하는데, 이를 위해서는 생활의 낭비적 요소를 줄이고, 수자원을 효율적으로 사용할 수 있는 기술을 개발해야 한다.

이러한 관점은 1970년대의 Schumacher(1973) 등의 反成長主義와 유사한 면이 많다. 그러나 반성장주의자들은 빈곤과 실업 문제를 어떻게 해결할 것인가에 대해서는 침묵하거나, 부유국들의 재화나 기술을 빈곤국들에게 지원해야 한다는 정도의 대안들을 제시할 뿐이어서 지속성에 대한 현실적 근거를 마련치 못했다. 이에 비해, 삶의 방식을 바꾸어서 지속성을 유지하자고 주장하는 사람들은 보다 구체적 대안을 제시하고 있다.

즉 이들은 현 세대뿐만 아니라 미래 세대들도 사용할 수 있도록 전반적인 자원의 貯量(stock of resource)을 유지해야 한다는 것이다. 또한 수질이 시간이 지나더라도 나빠지지 않아야만 한다.

 이를 위한 구체적인 방법으로는 GNP에 투입될 자원의 比를 낮추고, 재생에너지 사용을 위한 새로운 기술을 개발하며  또한 재활용과 같은 자원 사용의 혁신적 방법을 개발하는 것이다(Pearce, 1993). 1970년대 현대 환경주의자들은 反技術(anti-technology) 경향이 강하였는데 비해 지속성을 위해 삶의 방식을 바꾸자고 주장하는 사람들은 기술 진보에 상당한 희망을 걸고 있다는 점에서도 차이가 난다.
다른 하나는, 자유시장 경제학자들의 관점이다.

이들은 굳이 지속가능성을 위한 인위적 노력은 불필요하며, 시장 기능에 의해 자연적으로 이루어질 수 있다고 본다.

 비재생 자원이 희소해지면, 가격이 상승할 것이고 이로 인해 대체 물질의 개발이 촉진된다. 마찬가지로 비대체적 비재생 자원이 고갈되면 새로운 재생가능 기술 개발이 자연히 촉진될 것이다. 그런데 이러한 주장의 한계는 고갈 가능한 자원 중에는 하천수, 해양, 대기, 성층권, 생물 다양성 같이 시장에서 거래되지 않는 자원들에 대한 설명을 할 수 없다는 점이다.

오염권 제도와 같이 현재 시장에서 거래되지 않는 자원들의 오염이나 고갈을 시장 기능으로 해결할 수 있도록 하자는 방안이 제기되고는 있지만 아직 현실성이 약하다고 하겠다. 
 

(2) 지속적 발전을 위한 방법에 대한 관점: 약한 지속성과 강한 지속성

 미래 세대의 복지를 고려한 지속적 발전을 위한 구체적 방법은 무엇인가?

기본적으로 미래 세대에게 현세대의 자본적 유산을 전이시킴으로써 가능하다(Pearce, 1993). 다시 말해, 미래 세대가 가질 수 있는 자본의 총량이 현세대 보다 적지 않도록 배려하는 정책을 통해 세대간 형평성은 이루어질 수 있다(Solow, 1986). 여기서 자본이란 인공적 자본(예컨대, 기계, 도로, 사회 간접자본)뿐만 아니라 지식과 기술 그리고 인적 자본을 포함한다.

또한 자연 자본(예컨대, 석유, 석탄, 대기, 해양), 생물학적 다양성, 서식지, 깨끗한 공기와 물 등을 포함한다.      

정책결정자가 지속가능성에 대한 인식을 하게 되더라도 이를 개발과 환경 중 어느 쪽에 더 비중을 두느냐에 따라 수자원정책이 달라지게 될 것이다. 즉 지속성은 다시 "강한 지속가능성"(strong sustainabilty)과 "약한 지속가능성"(weak sustainability)으로 세분되는 바, 이 중 어느 입장을 취하느냐에 따라 정책 대안들이 달라질 수밖에 없다.

약한 지속성 개념은 우리가 미래 세대를 위해 전이할 자본총량을 강조하는 개념이다. 즉 미래 세대에 어떤 형태의 자본을 전이하느냐에 대해서는 관심을 두지 않고 세대간 자본의 총량이 동일하게 유지하고자 하는 '자본량 동일의 원칙'을 주장한다(Pearce, 1993).

 지속성을 약한 의미로 이해한다면, 우리 세대에서 발전을 위해 환경을 오염시킨 총량보다 적지 않은 양의 인공적 자본을 다음 세대에 전이하더라도 세대간 형평성을 충족된다.

 환경이란 다양한 자본 중의 한 유형이며, 또한 모든 환경 요소들은 대체 가능한 것으로 보는 것이다. 우리 세대에서 경제발전을 위해 수질을 오염을 시키더라도 그만큼의 사회 간접자본이나 인공 시설물들을 미래 세대에 물려준다면 지속적 발전은 가능하다고 보는 것이다.
이에 비해, 지속적 발전을 강한 지속성(strong sustainability)의 관점에서 해석하는 사람들은 대체불가능한 자본의 존재를 강조한다. 생태주의자들은 생태자본 중에는 아무리 기술이 발전하여도 인공자본으로 대체할 수 없다.

 단기적으로 보면 생태 자산들이 파괴되거나 고갈된다고 해서 인류의 생존이 위협받는 것은 아니지만, 장기적으로는 생존을 불가능케 함으로 생태 자원의 보호는 인류 생존을 위해 절대 필요하다.

 예를 들면, 현재와 같은 이산화탄소의 방출 수준은 인류 생존에 심각한 위협이 되는 것은 아니지만, 이를 방치한다면 결국 지구온난화로 인해 인류가 멸망할 수준의 중대한 생태적 결과를 일으키게 된다.

따라서 이러한 생태 환경들이 파괴되면 이를 대체할 수 없기 때문에 현세대는 중요한 자연 자본들을 보존하여 미래 세대에 물려주어야만 한다. 강한 지속성 원리에 입각한 지속 가능한 발전을 위해서는 세대간 형평성을 위한 자본총량도 중요하지만, 환경 자원을 보존하여 미래 세대에 물려주는데 특별한 관심을 두어야 한다.  
 

2. 공급위주 방식과 수요 관리적 방식.

우리나라는 이미 물 부족국가로 분류되고 있는 바, 계속적으로 증가되는 물 수요를 충당할 수 있는 수량 확보는 수자원 정책의 중요 목표이다.

그런데 합리적인 수자원 개발을 위한 수자원 개발의 기본 방향에 대해서는 공급을 늘리려는 시각과 수요를 합리적으로 관리해야 한다는 시각으로 대별할 수 있다. 좀 더 엄격하게 말한다면 이 두 시각 중 하나에 극단적으로 집착한다기 보다 이 둘을 양끝으로 하는 선 중 한 점에 있는 것이라 하겠다.